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修法重點在降低職業病診斷門檻、理順監管體制，學者稱關鍵應在賦權勞動者

【財新網】(記者 藍方)在一起又一起職業病患者集體維權事件的推動下，施行了九年的《職業病防治法》終于迎來大修。

2011年6月27日，十一屆全國人大常委會第二十一次會議對《職業病防治法修正案(草案)》(下稱《草案》)進行第一次審議。

業內普遍認為，此次修法的直接動因是2009年河南工人張海超開胸驗肺事件。包括其后湖南耒陽及張家界、北京房山、甘肅古浪等地塵肺病工人集體維權事件，均將職業病診斷、索賠中的程序問題暴露無遺，凸顯修法緊迫。

衛生部部長陳竺在常委會會議上對《草案》進行說明時介紹，《草案》保留了現行職業病防治法的基本框架，著重理順職業衛生監督管理體制，解決職業病診斷鑒定難等當前職業病防治工作中存在的突出問題。

不少學者對當前降低職業病診斷門檻、強化政府責任的修法方向給予肯定，但同時強調確認保障“勞工三權”，方是保護勞動者的最終路徑。

降低診斷門檻

“職業病診斷難，主要就難在勞動者無法提供職業病診斷所需資料以及勞動者和用人單位對這些資料有爭議時診斷機構無法做出判斷。”在常委會會議上，陳竺如是表示。

根據現有的職業病診斷機制，勞動者申請職業病診斷時需要提交職業史、既往史、職業健康監護檔案復印件、職業健康檢查結果、工作場所歷年職業病危害因素檢測、評價資料等一系列材料。其中的大部分都掌握在用人單位手中，雖然《職業病防治法》要求用人單位如實提供相應資料，但在現實生活中，企業往往不愿意“自證其罪”。

由北京義聯勞動法援助與研究中心發布的《職業病調研報告》顯示，在其調研的提出職業病診斷申請的工人中，48%的人曾因材料不齊全而被職業病診斷機構拒絕受理。這其中，因為缺少勞動合同、職業史證明而被拒絕的達到83%。而諸如職業健康監護檔案等材料的缺失，最主要的原因是單位拒絕承認勞動關系、拒絕提供這些檔案材料，以及單位確實沒有或丟失了這些檔案和資料。

針對這些情況，衛生部曾在《關于進一步加強職業病診斷鑒定管理工作的通知》中提出，當用人單位不提供或者不如實提供診斷所需資料的，職業病診斷與鑒定機構應當根據當事人提供的自述材料、相關人員證明材料，衛生監督機構或取得資質的職業衛生技術服務機構提供的有關材料，可依法作出診斷或鑒定結論。

不過，這份位階較低的部門文件在現實中并未落實。此次修法，則將該部分內容上升至法律層面，規定“用人單位不提供工作場所職業病危害因素監測資料的，診斷機構應當結合勞動者的臨床表現、輔助檢查結果和勞動者的職業史、職業病危害接觸史，并參考勞動者的自述等，做出職業病診斷結論”。

北京義聯勞動法援助與研究中心主任黃樂平表示，該規定乃是《草案》的最大亮點，如果確實能夠實施到位的話，對于化解職業病診斷難的問題是往前邁出了一大步。

與此同時，《草案》在監督檢查一章中新增條款，明確對不提供職業病診斷、鑒定所需資料的企業，政府部門可給予警告、責令限期改正、處以罰款乃至責令關閉。

陳竺表示，此舉乃是為了通過具體制度倒逼用人單位自覺履行提供職業病診斷所需資料進而落實預防措施的義務。

調整監管體制

在不少學者看來，現有《職業病防治法》在職業病的預防方面，對政府、企業的責任安排已十分完善。“關鍵在于無法落實。” 北京市農民工法律援助工作站執行主任時福茂表示。

陳竺指出，用人單位不履行職業病預防義務，主要是由于法律執行不嚴格和不到位，應當通過加大執法力度、嚴格依法監管加以解決；同時，監管體制不順也是原因之一。

西南政法大學教授陳步雷介紹，1998年政府機構改革后，職業病防治領域形成“勞動部不管，衛生部獨攬”的局面，而近年則演變成“衛生部門推諉、安監部門兼管、勞動行政部門不管”。

現有《職業病防治法》明確職業病的防治監督管理工作，由衛生行政部門統一負責。但中央編辦的多個文件則將職業衛生監管任務劃歸安監部門。監管主體的不明確也使得勞動者在維權過程中無所適從。

此次修法，則將“由衛生行政部門統一負責”，修改為安全生產監督管理部門、衛生行政部門、人力資源社會保障部門三個部門負責。在黃樂平看來，這一規定結束了執法與立法的分離，但是并不意味著職業衛生監管體制的問題得到了徹底解決。“如果沒有嚴格的行政問責制度，多一個部門意味著多了一個可以推卸的渠道，最后的結果有可能是爭權奪利的事情大家都搶著干，有風險、擔責任的事情都躲著走。”

陳步雷建議，這次修法一定要明確，工傷職業病防治的主要監管機構就是勞動行政部門，衛生部門就醫學、醫療問題予以配合，安監部門就生產安全與職業安全的一體化、系統化等問題予以配合。“絕對不能再疏忽勞動行政部門的職責”。

為強化監管，《草案》新增對地方政府的問責機制，提出若在其行政區域出現重大職業病危害事故，則要對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記過直至開除的處分。中國人民大學勞動人事學院教授孫樹菡教授認為此強化政府責任之舉值得肯定，但也有可能帶來一定的地方保護主義。

而在陳步雷看來，這一條款實際上很難實施，更像是各地對社會的“撫慰”。“這種迷信公權力監管、執法的思路，是緣木求魚。”陳步雷指出，真正有效的方法是，確認、指引、保障勞動者的“勞動三權”(團結權、集體談判權、集體爭議權)，如果用人單位違反職業安全衛生法規、不最大化地預防和降低工業風險的問題，勞動者通過合法正當的集體行動維護自己的權利。“公權力無法、無力替代這種機制；對于工傷職業病問題而言，也肯定是‘勞動三權，一抓就靈’。”-職場貼士：工作不要攀比，好工作不是看一個月賺多少，看的是前途。男怕入錯行，女怕嫁錯郎永遠是句真理，無數的經驗告訴我們，有的人在學校很優秀，是個風云人物，但工作之后卻天壤之別，問題就在于第一份工作的選擇，選擇第一份工作就是選擇了這個行業，如果你在想跳槽的話，你可以換工作，但是你很難換行業。舉個例子：同學A，學習優秀，工作好找的一塌糊涂，是第一批找到工作的，國企，工作穩定，屁事沒有，不錯，挺強大。同學B，學習可以，找工作坎坷的一塌糊涂，畢業之后才找到工作，最后找了個汽車行業小企業。兩年之后，同學A，工作穩定，工資還是那么多，想跳槽，啥也不會，行業也不景氣。同學B，趕上汽車行業大好，同時也歷練了一下，換為一世界500強的汽車行業，工資翻了4，5番。所以找工作一定要慎重慎重(舉例而已，請勿觸景生情，請勿對號入座)。

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